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我国农村土地法律制度已形成农村土地制度法律法规体系，内含《宪法》相应条款、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《民法通则》、《草原法》、《森林法》、《土地管理法实施条例》等国家法律法规，《〈土地管理法〉地方实施办法》和《〈农村土地承包法〉地方实施办法》等地方法规，以及相关司法解释和部门规章等。

建国后，农村土地施行在人民公社中，其生产队的社员共有土地，归生产队所有；生产大队、公社土地，分属各自社员共有，并保留部分社员的自留地。1982年12月4日颁布的《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除依法规定属国家所有外，均属集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。” “参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”1999年3月5日宪法修正案规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”在中央政策指导下，在人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制基础上，按照正统的意识形态，以村、组为单位分散决策，因地制宜地推行农村经营体制改革家庭承包制，展开土地承包和土地调整。

为完善农村多元化集体土地所有权法律制度，《土地管理法》规定了农村组、村和乡(镇)三所有的集体土地所有制形式。1986年6月25日《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1998年8月29日修订的《土地管理法》在规范村所有、组所有的同时规定：“已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

依据多元化的农村集体土地所有权法律制度，规范和界定土地发包方和承包方的权利和义务以及土地调整、征地补偿等。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由农村经济组织或者村委会发包；已经属于村内两个以上农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”

赋予农民土地承包经营权是我国农村经营体制改革的一大制度创新。国家政策长期指导着农村土地承包经营权制度建设，土地承包合同在规范土地发包方和承包方的权利义务关系的同时，也约定着农民在土地承包中所获的土地承包经营权的期限，以及权利的内容、义务和效力。为规范农村土地承包经营制度，1986年6月25日通过的《土地管理法》规定：“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。” 实践证明，土地承包合同的这一约定取代了法律性界定，使农民土地承包经营权的期限以及权利内容、义务不一，引来发包方对承包方的侵权和频繁的土地承包纠纷。1998年通过的《土地管理法》，废除了上述条款并规定：“土地的承包经营权受法律保护。”2002年8月9日颁布2003年3月1日实施的《农村土地承包法》，限制土地调整、规范土地承包权利义务和土地承包经营权流转形式，明确了土地承包经营权物权化的农地制度趋向，使农村土地承包经营权制度与法制建设并轨。

2002年12月28日全国人大常委会修订通过的《草原法》渊源于《农村土地承包法》，于2003年3月1日施行。2005年7月29日，最高人民法院发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，于2005年9月1日施行。2003年11月14日农业部发布的《农村土地承包经营权证管理办法》起源于《农村土地承包法》，于2004年1月1日施行；2005年1月19日农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日施行。2004年山东、湖南等省份和2005年辽宁、安徽、新疆、四川等省份颁布的《农村土地承包法》地方实施办法，均来自《农村土地承包法》。

《农村土地承包法》以土地承包的原则、程序和方式，规范土地承包经营权制度；以土地发包方和土地承包方的权利义务关系限制土地承包期，初步统一土地承包经营权的权利内涵；以土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等形式的流转，确立土地承包经营权市场流转制度。

为将中国城乡土地以统一管理取代多部门分头管理，《土地管理法》于1986年6月25日出台，1987年1月1日正式施行，1998年再行修订。实施后逐步从法律角度建立和完善了土地统计、调查、利用规划管理、用途管制和耕地保护等制度的一系列农村土地管理制度。

1986年通过和1998年修订的《土地管理法》在时度空间上，分别从法律上确立了土地利用规划管理制度和土地用途管制制度。土地利用规划管理制度规定了全国、省(自治区、直辖市)、省会和大城市、县、乡(镇)等多级土地利用总体规划体系，规定了依据总规编制规划的编制原则、审批程序、修改权限等；土地用途管制制度规定“将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”农地转用审批和土地征收批准权由国务院和省级政府行使，县级政府组织实施征地须在办理了转用和土地征收审批手续后。

农地保护制度由《土地管理法》和《草原法》规范。《土地管理法》确立的耕地保护制度规定国家实行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度。耕地占补制度将非农建设准于占用耕地者，按“占垦相抵”原则，由占地单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地；无垦地条件或垦地不符要求者，按规定纳耕地开垦费，专款用于新垦耕地；基本农田保护制度将县以上政府批准的粮、棉、油生产基地、水利与水土保持设施良好的耕地、蔬菜基地等行政区80％的耕地纳入基本农田保护区，严加管置。《草原法》从2003年3月1日确立的基本草原保护制度，将重要放牧场、割草地、畜牧业生产人工草地、退耕还草地及改良草地、草种基地；对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；国家重点保护野生动植物生存环境的草原等纳为基本草原，严加管置。

土地承包经营权流转受限的表现：法定承包期短，流转期限不得超过其剩余期限；家庭承包土地的经营权若向集体经济组织外单位和个人流转，受其组织成员优先购买权和村民会议成员或代表大会代表2／3以上同意的限制；家庭承包土地的经营权抵押未得到法律许可；土地承包经营权的继承，法律仅规定继承人可继承承包人应得的相应收益和继续承包，法律表述不明确。

1、《农村土地承包法》规定家庭承包方为集体经济组织成员，山东等地在《实施办法》中以户口为据重新界定了集体经济组织成员；与本村村民结婚且户口迁入本村的；本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；其他将户口依法迁人本村，并经集体经济组织成员的村民会议成员或村民代表2／3以上同意接纳的。另，原户口在本村的解放军、武警现役义务兵和符合国家有关规定的士官、高等院校、中等职业学校在校学生、已注销户口的刑满释放回本村人员，依法享有农村土地承包经营权。

2、诸如必须经过集体经济组织成员的村民会议成员或村民代表2／3以上同意的地方规定很多，向《农村土地承包法》第28条“集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地应当用于调整土地或者发包给新增人口”的规定，在许多地方为少数新增人口享有承包土地的土地调整均须多数人同意，难度很大。

3、《农村土地承包法》第26条的收回承包地规定有失公允，实践中因户籍登记等问题执行困难。条款要求：“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

4、《农村土地承包法》第30条涉及新老居住地，实际操作较难。规定要求：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”

全国人大常委会法制工作委员会2005年7月10日公布征求意见版《物权法(草案)》，其11章第129～139条，规范了土地承包经营权的用益物权。获取土地承包经营权的土地使用者，以原始家庭承包；集体所有农用地实行家庭承包经营；国家所有农用地由集体经济组织实行承包经营；招标、拍卖、公开协商等形式依法享有用益物权。待土地承包经营权的物权性质在法律上明确界定后，该法才得以正式通过并颁布实施。

改革开放，国家的土地管理法制基本沿用计划经济依土地征用取得集体土地，且以行政划拨方式安排给建设用地者无偿无限期使用的制度。1982年《宪法》的：国家为公共利益之需，可依法对土地实行征用。1986年《土地管理法》的：国家为公共利益之需，可依法对集体所有的土地实行征用。农村居民建住宅、乡(镇)村企业建设、乡(镇)村公共设施、公益事业建设等需使用集体土地的，一经批准无须征用。1998年修订的《土地管理法》第43条：任何单位和个人进行建设，需使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地，或乡(镇)村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有土地者除外。

2004年3月14日第十届全国人大第二次宪法修正案第10条第3款的：国家为公共利益之需，可依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。区分了土地征收和征用以及集体土地的国家统一征收制度。其不适应市场经济发展的问题有：

1、集体农地流转，与公与私人都在滥用集体土地征收权。城镇国有土地使用制度改革，将其经营性用地纳入有偿出让使用范围，对城镇公益性用地保留划拨使用，建立的区分经营性和公益性用地的城镇土地使用制度，使集体土地国家统一征收制度有空可钻。

2、政府在征地补偿标准中以被征地农民为代价大获增值。随着城镇土地市场逐步完善，土地资产价格攀升与法定征地补偿标准呈反比，加之政府对国家重点建设项目用地的低补偿和强制性措施，更有安置补偿和补偿费分配既不到位又不规范，使被征地农民生计严重受损与地方政府获取巨额土地增值收益同在。

2001年10月18日国土资源部发布的《征用土地公告办法》规定：土地征收必须分别发布征地和征地补偿、安置方案公告。其所在市、县政府应在收到征地方案批准文件10日内发布征地公告。被征地农村集体经济组织、村民或其他权利人应在规定期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。征地公告后45日内，有关市、县土地行管部门会同相关部门按批准征地方案，拟定被征地所有权人的征地补偿、安置方案并公告。2004年1月9日国土资源部发布的《国土资源听证规定》要求：拟定或修改区域性征地补偿标准，主管部门应组织听证并附具其纪要；并参照听证纪要依法制定规章和规范性文件；主管部门在拟定拟征地项目补偿标准和安置方案报批前，应书面告知当事人享有听证权。

2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：土地补偿费和安置补助费的总和以达法定上限，仍不能使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可用国土有偿使用收入补贴；省、自治区、直辖市政府要制定并公布各市县征地统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算；城市规划区内，当地政府应将因征地而无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市政府应按土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。

农村集体建设用地使用权法律制度亟待改革。我国二元土地所有制，与城乡企业、居民的身份相挂钩，分别在城乡建设分割管理形式的集体所有土地和国有土地用地使用制度双轨制，其副作用：①集体建设用地的隐形交易在城镇郊区、城乡结合部地区大量出现；②不合理的存量集体建设用地利用；③严重影响用地企业的投资经营；④不公的集体土地资产性收益分配；⑤混乱的土地市场秩序；⑥猖獗的土地投机等。

《土地管理法》规定：乡镇企业、农民住宅、集体经济组织的公共设施和公益事业等建设用地，办理用地批准和农地转用审批手续后即可使用集体土地；所形成的经营性集体建设用地的流转受到法律限制。该法允许的特殊集体建设用地流转：①经准，农村集体经济组织可使用乡(镇)村土地利用总体规划确定的建设用地或与其他单位、个人以土地使用权入股联营等形式兴办企业；②符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等使土地使用权可依法转移。但除此外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

各地可在实践中积极创新，为国家制定政策提供依据。2005年6月23日广东省政府发布2005年10月1日执行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定：兴办国有、集体、私营等各类工商企业，个体工商户，中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”等外资企业，股份制企业，联营企业等等，均可使用集体建设用地，符合规划的集体建设用地允许土地使用权出让、转让、入股、出租、转租、抵押。集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应纳入农村集体财产统一管理，其50％以上应存入银行(农村信用社)专户，由本集体经济组织成员社会保障专款专用；集体建设用地使用权出让、转让和出租，应向土地行管部门申报价格，并依法缴纳相关税费；转让增值后，参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。

我国无统一的土地登记法律法规，未建立专业化、规范化、属地化的农村土地统一登记管理法律制度。受各部门管理体制影响，①确认农民集体土地所有权和集体建设用地使用权，《土地管理法》与《土地管理法实施条例》规定由土地行管部门负责；②确认林地、草地所有权或使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，《森林法》、《草原法》和《渔业法》规定由林业、草原和渔业行管部门负责；③确认土地承包经营权，《农村土地承包法》规定由农业、林业行管部门负责；④确认承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等的农村土地承包经营权，《农村土地承包法》、农业部2003年11月14日发布的《农村土地承包经营权证管理办法》规定区别农村不同用地，采取不同法律，由不同部门负责，形成我国农村土地登记法律制度特色。

土地登记管理法律制度不完善。土地登记程序待规范，农村土地登记机构应在地籍调查基础上，统一土地登记和各类土地证书；避免初始土地登记重复、遗漏、土地变更登记缺失等。承包土地实践中，其登记不以宗地而是以户为单元，土地证未将承包地在各类宗地中的位置和面积等一一载明，仅简单反映承包地面积，应按“宗地与证书内容相等”原则发证，要将因土地流转、互换、继承、财产分割、征收、调整、整理、退耕还林草等导致的土地权属、面积、位置、用途等的变更在土地证上载明，使农户土地承包经营权证与其承包土地的客观信息相附。

2004年国务院办公厅发布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》要求：在按《农村土地承包法》处理土地承包纠纷的同时，将土地承包经营权证和土地承包合同落实到户，使土地承包经营权证、承包合同、流转合同、流转登记备案等能准确记载和反映实际情况。第二轮土地承包至农村税费改革时期，农民经历了由农产品市场价格低迷而弃农务工，不少村组集体将撂荒、转出和交回的承包地转包或发包给他人，转向因中央惠农、支农政策激发农民要回承包地产生土地纠纷的反复过程。我国土地登记物权公示效力不高，渊源于土地登记管理法律制度与土地登记体系的不统一和不完备，政府应提高土地登记市场监管功能，妥善解决农村土地纠纷。

颁布《物权法》将及时润泽城乡土地财产权利制度和农村土地法律制度的建设，全面规范农民土地财产所有权、用益物权、担保物权等的设立、变更、转让和灭失以及物权的保护，将界定和明确物权法中农民对土地的直接支配权利：即土地承包经营权、建设用地和宅基地使用权等用益物权。

③制定集体建设用地与农村宅基地的使用权流转法律法规。将经营性存量集体建设用地与市场流转并轨，由点到面，以经营性农地转用市场价，客观公正的为公益性土地征收与政府土地收购储备的补偿滤出科学的市场参数。以物权法界定的建设用地和宅基地的使用权用益物权，将建设用地使用权层层分类。完善农民宅基地使用权法律制度；使经营性集体建设用地拥有与国有出让土地使用权相等效力，形成能转让、出租和抵押的集体出让土地使用权；有效监管农村公益性用地，并赋于集体划拨土地使用权。

①完善处置进城农户土地承包经营权的法律制度。不宜强制收回全家迁入小城镇或大城市农民的承包地。承包方全家若迁入设区市且转为非农业户口，对其在期限内将土地承包经营权转出者予以支持和鼓励，强制收回期限内不转出的承包地，以权利公平视角促进农民进城、维护其土地承包经营权。

②完善农村社会保障制度，保障无地少地农民生产生活，稳定土地承包经营权。改革农民集体内部决策主导制度，建立以政府为主导的新增人口、无地少地农民的土地保障制度。将土地整理开发的新增土地、未发包的可利用土地、预留的机动地、交回和收回的承包地等优先安排给新增人口、失地少地的农民和婚嫁妇女。

依照统一城乡土地登记管理、城乡建设用地市场、城乡人口户籍登记管理、城乡财产税制以及强化城乡土地用途管制的总体思路，修订和完善土地登记、土地统计、土地税费、土地利用规划、土地开发整理等专门法律法规。制定且完善与国家法律相配套的集体建设用地使用权流转、宅基地、林地和草原使用权的流转和登记等的管理、以及农村土地承包合同纠纷仲裁、农村土地管理违法违规处罚等行政法规及部门规章。配套完善集体建设用地流转、宅基地、农村土地承包合同、土地承包经营权证、土地承包经营权流转的管理和土地承包合同纠纷仲裁、违反承包法行为处罚等地方法规。